中国近代第一个建制市——广州建市的来龙去脉

1921年，孙中山之子孙科出任广州特别市首任市长。

　　1921年2月成立的广州市政厅，是近代中国史上名副其实之第一市。今年正值它正式建市百年华诞纪念。广州设市，乃我国20世纪初社会改革思潮与城市发展需求相结合的产物。现将这件事的来龙去脉及其历史意义和影响，简要地述于后。

　　广州市政公所

　　广州建市之议论，可追溯到辛亥革命时期的立宪派人士和革命党人。而广东当局将此事付诸尝试，则在1917年孙中山南下广州首次开府后的护法军政府时期。早年先后在圣路易士学院、加州州立大学、哥伦比亚大学深造的孙科，恰好于这年8月返抵广州任事，旋成为积极筹划与推动广州建市之达人。此事之缘起似与一场街道城门大火相关。1918年9月，省警察厅长魏邦平在派人清理完年初被烧毁的永汉门等残垣后，发现除去了城门的整条街道豁然通畅，乃提请当局者设立广州市政公所，来负责拆去全市不必要之城垣（门）和拓建新式马路的工作，时任省财政厅长之杨永泰对此议表示大力支持。于是，他俩在省府的许可下开始了筹建市政公所之事，而孙科也为当时参与该工作的骨干之一。

　　广州市政公所筹建之初，将办公地设在育贤坊禺山关帝庙内，10月2日后迁驻大佛寺。它以广州电车公司专利款100万元，加上变卖公产及各铺户摊派的修路费等项收入，作为开办费。魏邦平等在拟就《广州市政公所组织章程》后，即呈请莫荣新当局核准开办并获批。广州市政公所特为此发出公告谓：我市“现有154900余户，有704900余口，民物殷繁，为中国省会冠，奉准设立广州市市政公所”，并启用“广州城厢市政公所”之关防；此后拟开展之建设工作是：拆除城门（垣），辟建新式马路，及设市场、公园和工厂。

　　10月22，广东省政府正式令派市政公所各官员：任杨永泰为总办、魏邦平为帮办，以财政厅官产处主任曹汝英及孙科分任坐办、会办，聘伍希吕为技士。它同日发布的《广州市市政公所组织章程》规定：公所下辖总务、工程、经界、登录四个科，并另设立由市民代表组成的评议会。接下来，省政府即于29日核准该公所立案。它31日又发布第六四一八号指令，核准杨、魏24日关于呈请换用“广州市政公所之关防”文，同意自即日起衹领启用该新公章。

　　广州市政公所因在管理体制上基本沿用旧式官衙的一套，且其职责也仅限于拆城垣、辟马路，尚未足言市政，故它还不是正规的一级地方行政机构。不过，该公所的成立影响重大，因为它不仅给了人们一个“市”的概念，而且还为日后广州市政厅的设立奠定了某些基础。

　　由市政公所改制而来

　　1920年11月28日，孙中山等一行从上海第二次返抵羊城建立革命政府，继续进行护法斗争。此间，任粤军总司令、陆军部长和广东省长等职的陈炯明，力谋粤省自治，及再进而图联省自治。为此，他10月中旬在省署成立了由廖仲恺、杜之杕、孙科、陈融、金章等10人组成的“省法制编纂会”，着该会“编订各项法制”，以“为将来施行之准”、快速地实现广东自治。同时又将推动广州正式建市作为施行自治的一项主要行政工作，而提出了改组市政公所以建立市政厅的动议。他心中属意将来让孙科任市政厅长职，并于11月4日“任命孙科为广州市政公所坐办，兼广东全省治河督办”。孙科受命后即履任新职——沪报8日有报道称：“孙中山之子正式受广州市政局长任。”并于11月4日“任命孙科为广州市政公所坐办，兼广东全省治河督办”。孙科受命后即履任新职——沪报8日有报道称：“孙中山之子正式受广州市政局长任”。

　　孙科此次履新后急需完成的首要工作，是要尽快地草拟出将广州市政公所改制，并升格为正式立市的法律性文件——《广州市暂行条例》。其后来忆述此事时谓：在广州市政公所“改制时，廖仲恺先生知道我曾在‘加大’习过市政，一定要我负责起草市政条例；穷一夜之力，拟妥《广州市组织条例》二十条。”省法制编纂会于12月2日和6日晚，曾召集第三、四次会议两度审议此案，并对它进行了两项修订：（一）对于市长之产生问题目前宜取保育主义，即“市长暂由省长委任，五年之后再行民选”；（二）关于市政厅的组织架构，将原案设计的市政厅下辖七局，改为设立财政、工务、公安、卫生、公用、教育等六局。

　　随后，省港两地之一些大报从14日起，分几天连载孙科拟出、经省法制编纂会讨论修订的《广州市暂行条例》——它们将市制改革这件大事公诸大众了。

　　在进行市政改制工作的后期，陈炯明于1921年2月15日，发布了省长公署委任令第六十八号——《任孙科为广州市长文》。次日，陈又发出《广州市机构改组暨接管事宜布告》曰：“查广州市内原设之市政公所、省会警察厅、督学局、电话局，均应取消”，“所有该公所、厅、局经办事宜，应即分别移交广州市市长所辖工务、公安、教育、公用等局接收；又财政厅原管之市内及省河一切税捐，公路处原管市一切公产及大沙头事务，应即划分移交广州市所辖财政、工务等局接收。”随后，陈又发令一一委定市政厅之各局长。这样一来，即将成立的广州市政厅，就既是一个省府直属“地方行政区域”，又有一套按《条例》规定建立的市级行政机构——它因此而取得了实施独立行政的正当性，及可统管支配全市之人、财、物的合法性。这些要件是其区别于市政公所之处，更是它成为中国第一个城市型政区的重要标志。

　　此间，孙科推进与完成了广州正式设市的各项工作。他2月10日从魏邦平总办手中接管了市政公所的一切事务，同期又陆续完成了改制后期设立市政厅所辖六局等项工作。该月17日，孙科奉命就任广州市长职后即视事。随着孙市长及省长所任命的市厅各局长之到任，及广州市政厅印信之启用，一个取代广州市政公所的新广州市政府诞生了。18日，市政厅择定以广州南堤九里香西侧新落成、并已充公的杨梅滨楼为市长公署。全体市政职员自23日起，正式在这栋市府大楼里开始办公。就这样，广州的市制改革工作宣告取得圆满成功。

　　从对1921年广州正式建市来龙去脉之考察中可知，它“发轫于市政公所，逮改组为市政厅，都市之制始备；当时组织方法，采自美之委员制。”应该说，广州之设市缘于地方自治又高过它——这是近代中国城市对外开放的创举。有人论及此指出：广州建市是“我国城市实行‘市’制及市行政设局管理之始。这一制度显然比以往的地方自治，显示出更高层次和政府的正统性”。的确，广州此次正式设市之举的开创性，及由此而产生之巨大影响力，堪称是中国近现代市政发展史上的重要里程碑。

　　（作者：周兴樑 单位：中山大学历史系）

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